El marco jurídico en la materia tiene huecos que deben llenarse si se desea que los objetivos en infraestructura del gobierno federal se cumplan satisfactoriamente. El secretario de Hacienda, Agustín Carstens, se promulgó a favor de reformar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del sector público federal, y la de Obras Públicas y Servicios Relacionados; aunque no es el único que lo ha hecho, pues los industriales de la consultoría y de la construcción persiguen lo mismo, tan es así que hicieron un llamado al Congreso para que dichas modificaciones 'vean la luz' en este periodo ordinario de sesiones.

Para el licenciado Mario Villas, encargado de la Comisión de Mejora Regulatoria de la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN), son necesarias ambas reformas, debido a que el Plan Nacional de Infraestructura (PNI) requiere la agilización de las leyes, pues éstas tienen muchos candados que, a final de cuentas, hacen muy difícil ejercer el gasto público y la agilización de la inversión en infraestructura, más en estos momentos en que tenemos una 'emergencia' económica.

Por su parte, el presidente de la Cámara Nacional de Empresas de Consultoría (CNEC), el doctor Reyes Juárez, se pronunció a favor de mejoras en el marco jurídico de ambos rubros y dijo que la Cámara, desde hace varios años, pugna por que estos cambios se realicen. Desde nuestro organismo —señaló— vemos que los proyectos planteados en el PNI encuentran una gran resistencia para realizarse de manera expedita, y son muchos los factores que inhiben una mayor velocidad en su desarrollo. Uno de ellos es el marco normativo, por el cual se rige su contratación.

Las modificaciones de ley deben surgir del rubro presupuestal, pues ambos marcos jurídicos son de control del gasto, y mientras no se tenga la liberación de los recursos o la autorización para su ejercicio, no se puede ni ejecutar obra ni adquirir bienes o servicios, sugiere el doctor Antonio Schelleske, director del Centro de Investigación y Asistencia Legal y Técnica en Obras y Adquisiciones (CIALTOA).

Esto permitiría —agregó— a las dependencias y entidades comprometer recursos para aprovechar la época de estiaje, en la que se puede ejecutar obra a menor costo.

Ley de Adquisiciones

El grupo denominado 'Voz Unificada de la Ingeniería', donde participan diferentes instituciones que agrupan al grueso de profesionistas de esta disciplina, incluyendo destacados miembros de la CNEC y del Colegio de Ingenieros Mecánicos y Electricistas (CIME), llevaron a cabo planteamientos concretos y específicos que abren la puerta para estructurar una nueva ley de adquisiciones, mediante dos objetivos primordiales: 1. Asegurar las mejores condiciones para el usuario y el Estado, bajo criterios de competencia, eficacia, eficiencia, minimización de riesgos, transferencia e integridad; y 2. Coadyuvar a la formación de un acervo tecnológico nacional.

De esta última meta, se desprenden siete propuestas expresas y orientadas a la nueva ley:

• Asegurar la calidad de los estudios y proyectos, a través de la elevación de los estándares de referencia y la selección por calidad y no por precio, situación que, por desgracia, persiste en algunas dependencias.
   
• Transparencia e integridad en los procesos en la obtención de los servicios. Aquí, proponemos que se otorgue un esquema de 'sana competencia', por medio del cual se privilegie a empresas que desarrollen sistemas o políticas de integridad en la ejecución.
   
• La promoción de la participación nacional, ligada al impulso de contenidos mínimos a los servicios que se ofrecen en materia de obras públicas; lo que va de la mano con la preparación de un programa de fomento de la ingeniería como parte de estos trabajos.
   
• Fomentar la apropiación de tecnologías, así como la participación de mexicanos, por encima de asociaciones internacionales, en los servicios relacionados con obra pública.
   
• Equilibrio de partes en el proceso contractual para la prestación de los servicios. Pues el modelo por el que se rigen las compañías consultoras resulta unilateral y fue diseñado por el sector público, dando muy pocas posibilidades de que el sector privado tenga alguna ingerencia. Así que, debemos balancear de mejor manera las responsabilidades en el contrato.
   
• Que exista un campo de juego nivelado e igualdad de oportunidades para los participantes, pero que en los requisitos se le dé mayor peso a empresas que tengan experiencia o personal mejor calificado. Que el marco normativo no inhiba la libre competencia, pero que, a su vez, reconozca las capacidades específicas de las empresas.
   
• Una política que acelere los procesos de contratación, dado que estos siguen siendo muy lentos. Es importante que se facilite el convenio al menos por invitación restringida y preferentemente por asignación directa.

En este último punto, Mario Villas sugiere, además de una mayor celeridad en los procesos, que éstos sean más transparentes y fiscalizados por parte de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Lo que sigue —asegura— en una situación de 'emergencia' como la actual, es dar plazos, y creo que un procedimiento de licitación no debe ser superior a un mes ó 45 días.

Subastas en Reversa

La subasta en reversa es un mecanismo que la ley de adquisiciones permite usar para decidir el otorgamiento de licitaciones. Para los servicios de consultoría, esta medida —comenta el doctor Juárez— es una política regresiva y causa un desmantelamiento mayor de la capacidad de ingeniería que hoy en día empieza a restituirse; además, está diseñada para la adquisición de mercancías en donde no existen diferencias y el precio es el único elemento que juega en la decisión. No tiene nada que ver con la contratación de servicios. "La subasta en reversa es la peor decisión que puede tomar el gobierno en este momento", expresó.

En muchos de los casos —afirma Villas— este tipo de procesos provoca que las consultoras necesitadas de flujos de efectivo se comprometan, ganen la licitación y, a final de cuentas, no puedan cumplir y se vayan a la quiebra, particularmente las PYMES.

Desde su óptica, con las licitaciones a la inversa, las compañías grandes tienen mayores posibilidades de contar con financiamiento, mientras que las pequeñas o medianas, con la necesidad de obtener la licitación, ofrecen algo que no van a poder cumplir. Pensamos que es una práctica que se debería eliminar... Que sea la mejor postura la que gane la licitación.

Ley de Obra Pública

Al igual que sucede con la ley de adquisiciones, 'Voz unificada de la ingeniería' identificó una serie de puntos que deben ser modificados en su marco jurídico, los cuales se centran en seis acciones fundamentales a tomar en consideración:

• Que haya una autorización presupuestal adelantada en la ley de ingresos para la elaboración de estudios y proyectos de infraestructura. Debe existir un desfase, de tal suerte, que se puedan autorizar anticipadamente los presupuestos necesarios para llevar a cabo los estudios de las obras.
   
• Diferenciar de una manera apropiada los servicios relacionados de las obras, con la ejecución de las mismas. En el corto plazo, queremos capítulos en específico para los servicios, y a mediano, aspiramos, quizá, a una ley para contratar servicios de consultoría. En este momento, basta con reformas a esta ley, donde se incluya una diferenciación entre los servicios de consultoría y los de ejecución de obra.
   
• Crear un foro permanente de consulta pública o privada en materia de infraestructura. Debe promoverse el desarrollo de espacios de diálogo permanente, donde estén representados los principales interlocutores de la ejecución de los proyectos y estudios con las dependencias; y cuyo objetivo será asegurar que se produzcan los análisis de congruencia sectoriales, que se hagan las consultas sobre términos de referencia, se promuevan de mejor manera y mucho más apropiadas la generación de bases de licitación y se impulsen nuevas figuras como gerencia de proyectos y supervisión interna y externa. Esto podría solventarse a través de comisiones técnico-consultivas, donde participen los integrantes de la cadena de proyectos de inversión.
   
• La formulación de un programa para promover la participación de la ingeniería nacional. No es más que el cumplimiento de lo estipulado en el artículo 9 y 27 de la Ley de Obras Públicas.
   
• La formulación de una ley complementaria para obra pública y privada, y sus servicios relacionados, pues cuesta mucho trabajo interpretar las leyes existentes, para que recojan de mejor manera la participación público-privada en los proyectos. Se habla de los elementos genéricos de inversión público-privada en donde, entre otras cosas, existen figuras como la inversión financiada o los (Proyectos de Impacto Diferido en el Gasto) PIDIREGAS, lo que debería tratarse en la ley como un capítulo genérico, en términos de proyectos con inversión complementaria privada, pero con un apartado especial o una ley especial para promover estos mecanismos.
   
• Crear un 'ente' normativo autónomo. Hoy por hoy, la misma SFP es la que promueve las leyes con las que se rige la contratación de obra, pero en el caso de las inconformidades, es esta instancia quien dictamina y resuelve sobre la procedencia o no de las mismas. De alguna u otra manera, ella es quien promueve e interpreta las leyes. Y cuando hay controversias donde participan los oferentes de los servicios y los funcionarios, no necesariamente se tiene la transparencia en términos de las resoluciones que esto implica.

En este punto, la Comisión de Mejora Regulatoria de la CONCAMIN, piensa que es prudente reducir los plazos, porque en general son demasiado largos, sobre todo a partir de que las empresas presentan sus estimaciones. Asimismo, los plazos de pago deben ajustarse —explicó Mario Villas— porque plazos muy largos provocan que las empresas tengan que financiar un poco de la obra, y si es una PYME, tendría muchos problemas para hacerlo. Es menester que se autoricen y de inmediato se generen los pagos, sobre todo, porque en México no existen sistemas de financiamiento eficientes.

Enrique Rodríguez, presidente del CIME, afirma que el actual marco jurídico en la materia es muy rígido y pone muchos candados, por lo que no promueve la participación de empresas de reciente creación, aunque éstas tengan en su organización personal de mucha experiencia. El gobierno —dijo— necesita reconstruir la infraestructura de ingeniería que hace muchos años tuvimos y que hoy en día, por diferentes razones, ya no existe.

¿Precio o Calidad?

Esta disyuntiva resulta un tema polémico a la hora de otorgar una licitación, y por desgracia, la calidad, en la mayoría de los casos, se queda al margen al ponderarse el costo más bajo.

Lo anterior ocurre porque en la ley de obras públicas el precio tiene un valor del 30 por ciento en las adquisiciones y de 50 por ciento en la ley de arrendamientos y servicios. Bajo este contexto, el presidente de la CNEC apela a que se licite bajo calidad y no por precio.

Valores entre el 30 y el 50 por ciento son excesivos en la selección de los servicios —señaló el doctor—, es el precio el que realmente dicta la selección. Nos inclinamos por participaciones por lo menos del 80 por ciento en la parte técnica; que el precio no fuera superior al 20 por ciento y mecanismos de 90 días, sin dejar de tomar en cuenta la posibilidad que podrían tener algunas dependencias para poder seleccionar, incluso totalmente por calidad y no por precio.

Sobre el tema, el ingeniero Rodríguez, nos compartió que existe el criterio denominado costo-beneficio, mediante el cual "el precio no debe ser lo principal, (pues) hay sistemas que permiten calificar a las empresas; uno de ellos es el proceso de certificación de la CNEC —no es el único, pero es una excelente opción— en donde el gobierno puede estar seguro de que puede consultar una empresa que cumple con toda la normatividad, de ahí que éste debe revisar que la consultora que ofrezca los servicios, dé un buen precio en función de una buena calidad. De nada sirve tener precios bajos si el proyecto o el resultado no van a ser lo que se espera".

Para Antonio Schelleske, de CIALTOA, esta disyuntiva existe únicamente en los proyectos y no en las obras, pues la realización correcta de los primeros minimiza los cambios de la obra y, por lo tanto, trae consigo ahorros en la ejecución de los trabajos. Cuando se lanzan las licitaciones para obras —señaló—, se tiene el estándar de calidad, por lo tanto no puede decirse que se va a dar un menor precio, ya que todos cotizan sobre la misma calidad, y si usted no cumpliese con su oferta, ésta tendría que ser descalificada.

Impacto de Ambas Reformas

Los expertos coinciden en que si se aplican las reformas adecuadas en la materia, México tendría beneficios tangibles a corto y mediano plazo, que junto con el PNI ayudarían a mejorar la situación económica que vive el País. Para Villas, el impacto inmediato se reflejaría en un fortalecimiento del mercado interno, esto tiene una influencia tan directa —comentó— que provocaría que las PYMES, de manera inmediata, no tuvieran que despedir gente. Es decir, es una medida que impacta directamente en la conservación de los niveles salariales que actualmente tenemos.

Otro beneficio es el hecho de que, al no existir licitaciones a la inversa, se agilizarían los trámites durante el proceso, se otorgaría más rápido el resultado final y se facilitaría el ejercicio de los presupuestos establecidos.

El hecho de que las compañías mexicanas le vendan al sector público les genera mayor inversión en infraestructura y tecnología: "Sí hay un 'ganar-ganar' para todo el país, tan es así, que este punto, para EEUU, está siendo parte de su política toral para enfrentar la crisis, y es a través de estas medidas que se fortalece el mercado interno", subrayó Villas.

El mayor éxito de esto —considera el presidente de la CNEC— es que habría una instrumentación mucho más rápida de los proyectos planteados en el PNI, se materializarían más ágilmente las obras y se generarían empleos... Un marco normativo facilitador de mecanismos mucho más ágiles de contratación redundaría en que los proyectos se hagan más rápido, y generen los empleos y el bienestar necesarios.

Debemos lograr que los funcionarios encuentren una manera mucho más clara de interpretar el propio marco normativo, para que esto no sea un inhibidor de proyectos, y la ejecución de los mismos pueda llevarse a cabo de forma expedita y sensata.

¿Y para Cuándo?

CONCAMIN confía en que estas reformas no se politizarán y se lograrán sacar en el presente periodo ordinario de sesiones: "No creo que esto tenga un impacto tan fuerte en una cuestión política. A final de cuentas, son medidas que tienen un impacto más económico que político, y así se debe de ver, no tendría porqué politizarse. Soy de la idea de que muy probablemente en este periodo de sesiones se puedan presentar y aprobar (las reformas) para que se apliquen este año; el problema es que si no (se hace), vamos a perder el 2009", asevera Villas.

"Analizando las propuestas de todos los partidos, no hay ninguno que no hable de fortalecer al mercado interno; en este caso, éstas son de las mejores medidas, creo que sí se debe de hacer y veo muchas posibilidades de que (las reformas) salgan en este periodo ordinario de sesiones", agregó.

El cambio estructural a la Ley (de Obras Pública) —comenta el director del CIME— requiere mucho tiempo. Tiene que pasar por una serie de procesos que no necesariamente pueden agilizarse. Creo que tener una opción intermedia que permita, en línea con estos cambios, acelerar el proceso, es muy útil. Estoy de acuerdo, siempre y cuando logre que, a largo plazo, tengamos una ley de obra pública que sirva para tales fines.

El doctor Reyes Juárez, argumenta que cualquier cambio implicado en el tema no se resuelve de un día para otro, pues son procedimientos que van desde una preparación profesional del nuevo marco normativo, hasta los esfuerzos de cabildeo con las diferentes fracciones parlamentarias, y desde luego, los tiempos de aprobación.

"Nos queda muy claro en la CNEC y a los ingenieros mexicanos que lo deseable es una nueva ley. No obstante, estamos concientes de que el tiempo que llevará su instrumentación puede no estar resuelto en lo que resta del 2009. Sería un triunfo que lo pudiéramos tener este año y con ello contratar en el 2010.

"Esto no impide que, retomando los principales inhibidores que tiene la ley actual, se pueda formular una especie de 'miscelánea de emergencia', donde se reconozcan, dentro de sus capítulos, la serie de reformas orientadas a superar la 'emergencia' temporal que vive el País, y de esa manera, facilitar el propósito de una ejecución más expedita de los proyectos. Todas estas leyes y la miscelánea que pudiera derivarse, generarían las condiciones de un camino expedito, por el que transita la ejecución de los proyectos", concluyó.

Diana Aguilar y Arturo Sánchez
Número 216, Marzo del 2009